Transcurridos poco más de veinte años tras la caída del muro de Berlín, Europa está a punto de alcanzar su unificación. La guerra fría ya no es más que un lejano recuerdo y los torbellinos –en ocasiones terribles– que siguieron al derrumbe de los regímenes comunistas parecen ser cosa del pasado. Por primera vez en la historia, la mayor parte del continente se reúne bajo instituciones comunes, fundadas en la democracia representativa y el Estado de derecho. Comienza a forjarse una cultura democrática compartida, incluso aunque las diferencias estén lejos de verse totalmente disipadas, especialmente entre el este y el oeste. Como ha señalado el sociólogo alemán Klaus Eder, mientras lo esencial de los intercambios políticos directos entre actores que pertenecen a países distintos se producen principalmente en el seno de la esfera institucional, los principales espacios públicos europeos tienden a discutir de forma simultánea sobre los mismos temas, y en términos cada vez más cercanos, como nos enseña la lectura de los grandes diarios. Desde el año 2000, el Parlamento Europeo desempeña un papel creciente, y los partidos y sindicatos se coordinan de forma más estrecha a escala europea, mientras que los foros sociales permiten comunicaciones directas entre actores de la sociedad civil. La segunda guerra del Golfo marcó un punto de inflexión: por primera vez se constituyó, sin duda alguna, una verdadera opinión pública europea que manifestaba activamente sus convicciones, y los ciudadanos de los países que habían optado por alinearse con las posiciones estadounidenses se pudieron sentir representados, en parte al menos, por jefes de Estado de otra nacionalidad.

Malestar en la democracia

No obstante, el rechazo de la Constitución europea tras los referéndum francés, neerlandés e irlandés fue un síntoma del repudio de la política que conducen actualmente las elites del continente. La dinámica europea parece paralizada, dividida entre concepciones divergentes y amenazada por giros nacionales o incluso nacionalistas. En todos los países –o en casi todos–, los sistemas políticos se enfrentan a una desilusión o a una crisis de legitimidad. La democracia representativa clásica ya no parece capaz de plantar cara a los nuevos desafíos ni de movilizar las energías y la confianza de los ciudadanos. En general, la abstención aumenta, la confianza de los ciudadanos en las instituciones y en la clase política retrocede, la participación en los partidos disminuye cuantitativamente y pierde intensidad, y la militancia está cada vez más distante.

Paralelamente, a partir de los años noventa, se multiplican los dispositivos participativos. Esta evolución no parece coyuntural y marca probablemente una tendencia a largo plazo. Descifrar sus razones es tarea compleja. Por un lado, una serie de profundos cambios socioculturales favorece una demanda de democratización del sistema político. ¿Cómo podría éste permanecer inmune ante el desarrollo generalizado de la educación, la crisis de la mayoría de estructuras autoritarias (de la familia patriarcal a la escuela, de los partidos a los laboratorios de investigación), la instauración de relaciones más igualitarias entre los sexos, el auge de debates públicos sobre la ciencia y la tecnología, el surgimiento de un modelo de información basado más en la red que en la integración vertical, la relativización del modelo taylorista o el hundimiento de modelos económicos basados en la planificación autoritaria? Estas transformaciones están en profunda discordancia con la profesionalización y el cierre creciente del mundo político, incluso aunque ciertos actores en el seno de éste consigan apropiarse de estos temas para marcarse un tanto frente a aquellos que se apoyan en concepciones tradicionales.

Las expectativas sociales, sin embargo, no se han dirigido de forma unívoca hacia un horizonte más democrático. De hecho, de forma paralela, se ponen de manifiesto tendencias autoritarias: el espacio de la empresa parece más cerrado a la cogestión que en los años ochenta, la demanda de seguridad va en aumento, y la extrema derecha y las corrientes xenófobas obtienen en muchos lugares resultados electorales significativos. Las causas son numerosas: malestar ante la persistencia de una “cuestión social” que exacerba la inseguridad y la precariedad del asalariado, aparente impotencia de la política ante la globalización económica, falta de adecuación de las instituciones existentes a la escala de los nuevos retos, pérdida de los referentes identitarios tradicionales sin que se impongan otros de forma clara, efectos ambivalentes del replanteamiento de la creencia en “el progreso”. También aquí hay actores que se apoderan de estos temas para destacarse con éxito en la competición política, en este caso con problemáticas reaccionarias.

La pérdida de credibilidad de los modelos tradicionales tiene raíces ya antiguas en la propia esfera política. Las movilizaciones de los años posteriores a 1968, y las revoluciones que han desembocado en la caída de las dictaduras en la Europa del sur en los años setenta y aquellas que han echado abajo a los regímenes comunistas a fines de los años ochenta, han replanteado las relaciones sociales autoritarias y paternalistas. La aparición de problemáticas autogestionarias, de nuevos movimientos sociales, de corrientes verdes o alternativas en torno al movimiento altermundialista ha puesto en el orden del día el lema “otra forma de hacer política”, incluso aunque las prácticas políticas concretas de estas esferas de influencia distan mucho de haber estado a la altura de sus pretensiones. Al descrédito de la acción burocrática que ha acarreado el fracaso del “socialismo realmente existente” se han sumado las dinámicas provocadas por la globalización neoliberal, pero también el creciente descontento de los usuarios frente a las prestaciones suministradas por las autoridades públicas y su tendencia a “tomar la palabra” en las asociaciones de usuarios o de enfermos. Sin duda, los temas de la modernización y de la reforma son a menudo eufemismos para alabar los méritos del Estado mínimo y luchar contra una serie de conquistas sociales.

Mientras tanto, la crispación por las antiguas formas de la acción pública y de la política parece cada vez más insostenible. Tras una o dos décadas, se hace manifiesta una fuerte tendencia: se multiplican los llamamientos a la participación de los ciudadanos en las políticas públicas, a una gestión más cercana a los usuarios, a un diálogo más estrecho entre el sistema político institucional y el resto de la población. Dichos llamamientos proceden tanto de movimientos sociales como del seno del sistema político, tanto de organismos internacionales como de sus críticos. Lejos de encontrarse únicamente en las retóricas políticas o administrativas, acompañan también el incremento de nuevos dispositivos institucionales y la evolución de normas jurídicas. Así, de forma más o menos pronunciada según el país, se hace patente un “imperativo deliberativo” [Blondiaux/Sintomer, 2002] y una invitación a la participación.

El paradigma de la calle Jourdain

De entre los nuevos instrumentos participativos, destaca el del presupuesto participativo, tanto por la extremadamente rápida difusión de que ha gozado como por el eco político que ha suscitado. Ideada en la ciudad brasileña de Porto Alegre, esta metodología, que consiste en vincular a los ciudadanos sin cargos públicos a la definición o a la asignación de fondos públicos, se ha propagado a gran velocidad en el resto del país y en América Latina, y unos años más tarde, también en Europa y el resto del mundo. Ahora es ya una práctica recomendada por el movimiento altermundialista y el Banco Mundial, por las Naciones Unidas y las ONG radicales, por partidos de izquierda o de extrema derecha y por fundaciones interpartidarias, por asociaciones de tradición libertaria y por gestores administrativos. ¿Se trata de una moda pasajera o de un movimiento de fondo destinado a transformar las prácticas administrativas y políticas?

A primera vista, los motivos que explican el éxito de los presupuestos participativos son bastante numerosos. Para empezar, se presentan, a partir de la experiencia de Porto Alegre, como una vía para reinventar la política y para redistribuir los recursos en pro de los más desfavorecidos. Además, el dinero –como decía Cicerón– es el nervio de la guerra, y el presupuesto es una pieza clave del funcionamiento de los servicios públicos. Hacer participar a los ciudadanos en su definición, aunque sólo sea en ciertas dimensiones, constituye por tanto un desafío emblemático, máxime en tiempos de vacas flacas. En tercer lugar, este instrumento puede permitir, en teoría, superar el provincialismo. Las iniciativas participativas más extendidas suelen limitarse a un barrio o a un sector concreto de las políticas públicas, y las personas que participan en ellas revelan a menudo una tendencia a defender sus intereses particulares.

Así, por ejemplo, en la localidad francesa de La Rochelle, los habitantes de un consejo de barrio se movilizaron a principios de la década de 2000 para que se colocara una señal de dirección prohibida en uno de los extremos de la calle Jourdain. Los vecinos presentes se mostraron prácticamente unánimes en la denuncia de los inconvenientes del tráfico que circulaba por esta vía. Los servicios técnicos del municipio, tras estudiar la demanda, la consideraron razonable y colocaron la señal solicitada. Sin embargo, la medida generó algunos efectos imprevistos: una parte del tráfico se trasladó al barrio vecino, cuyo consejo solicitó a su vez una señal de dirección prohibida en la otra punta de la calle Jourdain. Servicios técnicos y representantes elegidos, después de coordinarse, decidieron acceder a esta nueva petición. Al fin y al cabo, la calle Jourdain no era un eje vital para la ciudad. Cerrada totalmente a la circulación, constituía además un vivo ejemplo del discurso que los representantes elegidos no cesaban de repetir una y otra vez a los ciudadanos: “vincular a los ciudadanos de a pie a la definición de políticas públicas es sin duda importante, pero no hace falta exagerar y tampoco se trata de confundir los papeles: a los habitantes les corresponde expresar sus intereses particulares, y a los representantes elegidos, ser los garantes del interés general y, en consecuencia, conservar el monopolio de la decisión; en caso contrario, el bien común se deterioraría hasta convertirse en una suma irracional de intereses particulares”. Los presupuestos participativos parecen precisamente permitir superar este “paradigma de la calle Jourdain”.

Lo que está en tela de juicio no es la buena voluntad de los representantes elegidos del dispositivo de consejos de barrio de La Rochelle; se trata de un equipo sinceramente convencido de la importancia de la participación y que se ha comprometido de forma muy dinámica en este terreno. Pero si se deben constatar necesariamente efectos perversos, ¿no cabría más bien incriminar a la metodología utilizada y no a la corta vista de los ciudadanos? Dado que la participación consiste en una serie de discusiones verticales entre aquellos que toman las decisiones y los vecinos sin que éstos puedan intercambiarse horizontalmente de un barrio al otro, ¿no resulta inevitable que experimenten cierta dificultad en desarrollar una visión general? En cambio, al pedir a los ciudadanos que reflexionen sobre el presupuesto local y justifiquen ante sus iguales por qué tal demanda concreta es más legítima o más urgente que otra, el presupuesto participativo parece exigir una dinámica que contrarresta el ‘efecto Nimby’ –siglas que se corresponden con la expresión en inglés “no en mi patio trasero”, o lo que es lo mismo, “sí, pero aquí no”– que caracteriza al “paradigma de la calle Jourdain” (véase el gráfico 1).

Así pues, en gran medida, los presupuestos participativos parecen poder contribuir de forma específica a la justicia social y a la modernización de los servicios públicos porque empuja a los ciudadanos a comparar su suerte con la de sus iguales, a interesarse por las grandes decisiones políticas y a intervenir en el núcleo de la maquinaria administrativa. Estos dispositivos parecen capaces de suscitar una modernización desde abajo y desde arriba, lo cual es importante en un período de replanteamiento de los modelos puramente empresariales, como aquellos que proponían inicialmente las organizaciones internacionales. Pueden resultar atractivos tanto para los consultores internacionales preocupados por que el dinero distribuido se utilice de forma eficaz como para los militantes que declaran que “otro mundo es posible”, y esta confluencia inesperada de actores tan distintos representa sin sombra de duda una de las claves de su éxito.

Sin embargo, un principio que es fruto de expectativas tan diversas, ¿no está condenado a hundirse en la confusión? La multiplicidad de contextos en que se han experimentado los presupuestos participativos y las formas que han tomado podría hacer que la unidad de este fenómeno fuera muy superficial. Cuando el observador analiza el desarrollo de dispositivos participativos, aunque sólo sea en Europa, se enfrenta a tal diversidad que todo análisis general parece muy aventurado. ¿Sobre qué procedimientos concretos descansan los presupuestos participativos en Europa? ¿Quiénes son sus actores reales y en función de qué cuadros ideológicos y teóricos actúan? Más allá de los efectos propagandísticos, ¿cuáles son los efectos reales de estas experiencias? ¿Se puede extraer un balance de conjunto?

En los entornos altermundialistas, muchos presumen que los presupuestos participativos representan un punto de apoyo para una alternativa al neoliberalismo; ciertas fundaciones alemanas los presentan más bien como un instrumento políticamente neutral de modernización administrativa; sociólogos críticos y corrientes radicales proclaman que no hacen otra cosa que desviar la atención de los movimientos ciudadanos de los verdaderos problemas e integrar a sus representantes, de forma subalterna, a una dinámica de legitimación de las estructuras existentes. ¿Qué son realmente? Sea cual sea la interpretación que se les dé, ¿pueden los presupuestos participativos ser considerados como uno de los principales símbolos de un “nuevo espíritu” de las instituciones públicas [Bacqué/Rey/Sintomer, 2005]?

Es a estas cuestiones a las que aspira dar respuesta el presente trabajo. Nuestro objetivo es que esta investigación sobre los presupuestos participativos –sobre su génesis, sobre la forma en que se han difundido y cómo funcionan– pueda contribuir a forjar una visión a la vez global y detallada de los paralelismos y las diferencias que existen entre las culturas políticas, entre los cuadros legales y entre los contextos institucionales de diferentes países europeos. La comparación de presupuestos participativos es un prisma que permite comprender mejor las tendencias de evolución, en parte contradictorias, del sistema político, de la Administración pública y de la democracia en este principio del siglo XXI.

¿Hacia qué horizonte nos dirigimos? ¿Es posible que el desarrollo de la participación no sea más que una cara de la emergencia de una “democracia de opinión” [Manin, 1995] dominada por la demagogia, las manipulaciones mediáticas, los golpes de efecto y una despolitización de hecho? ¿O es en cambio el tímido indicio de una “democratización de la democracia”, gracias a formas más ágiles, más colectivas y menos jerárquicas de toma de decisiones, o al menos uno de los vectores de una democracia más equilibrada, menos monopolizada por los aparatos partidarios y por la maquinaria administrativa? ¿Hay con respecto a este punto un horizonte común entre la “vieja” y la “nueva” Europa, entre los países latinos y los nórdicos, entre las regiones marcadas por la tradición republicana al estilo francés y aquellas impregnadas por la tradición anglosajona, entre el “modelo renano”, el modelo liberal y el modelo escandinavo? Para aventurar una respuesta, era necesario emprender una investigación exhaustiva en el conjunto de los países europeos que utilizara unos medios metodológicos que permitieran ir más allá de los discursos y de las buenas intenciones declaradas.

La investigación

Este libro se inscribe en un campo de estudio dinámico y en plena evolución. Tras una década, los estudios sobre la democracia participativa en en Europa y en el mundo se han multiplicado, con problemáticas, contenidos disciplinarios y objetos muy distintos. Durante una primera fase, se trató fundamentalmente de monografías o de comparaciones centradas en dos o tres terrenos. Una segunda fase, iniciada más recientemente, ha permitido poner en perspectiva los resultados obtenidos por unos y por otros [Font, 2001; Fung/Wright, 2003; Bacqué/Rey/Sintomer, 2005]. Sin embargo, estos ejercicios comparativos chocaban muy pronto con sus propios límites, en la medida en que las investigaciones se habían efectuado de forma independiente entre sí y no se basaban ni en las mismas metodologías ni en los mismos conceptos y categorías. Eran demasiado heterogéneas como para generar resultados acumulativos, para que la comparación pudiera llegar lejos sin perder su rigor.

Este libro desearía poner en marcha una tercera fase de desarrollo de la investigación, que consistiría precisamente en la realización de estudios integrados que sobrepasen los particularismos y las anteojeras nacionales, y que permitan construir una verdadera visión de conjunto. Desde esta perspectiva, nos hemos podido apoyar en los conocimientos de la fase anterior y en una serie de tentativas efectuadas en este mismo sentido y centradas en Brasil o América Latina [Avritzer, 2005; Cabannes, 2003, 2006]. Nuestra investigación se ha topado, no obstante, con una carencia empírica: no podíamos, como los investigadores que trabajan sobre ámbitos como el Estado social o la educación, beber de una fuente preexistente de datos comparables. Hemos tenido que construirlos e interpretarlos a un mismo tiempo. Este hecho, sumado al carácter reciente de experiencias que siguen mayoritariamente en curso, explica la categoría de hipótesis que hemos otorgado a parte de nuestros argumentos.

Hemos considerado que resultaría provechoso centrar esta primera investigación comparativa continental sobre el tema de la democracia participativa en el dispositivo innovador que constituyen los presupuestos participativos. Eso permitiría, en efecto, beneficiarse de un ángulo de análisis bien definido y, a la vez, de un prisma revelador para entender mejor el estado de la democracia local en Europa y, de forma más amplia, de la democracia en sí. Se trataba de hacer camino hacia otra forma de proyectar la construcción europea, planteando el problema de las convergencias y las divergencias entre las distintas dinámicas nacionales a través de una entrada particular que permitiera analizar las relaciones entre el Estado y el mercado, entre el sistema político institucional, la red asociativa y los movimientos sociales, entre la política y la Administración, entre la modernización de los servicios públicos, la defensa del statu quo y las privatizaciones.

La investigación cuyo resultado se expone en las páginas que siguen se basa en la cincuentena de iniciativas de presupuestos participativos que existían en 2005 en una decena de países de Europa (principalmente occidental), así como en algunas experiencias bastante cercanas. En ella han participado directamente diecisiete investigadores de ocho nacionalidades distintas, e indirectamente muchos otros colegas que han accedido a ayudarnos en nuestras investigaciones. Nuestro trabajo de campo se ha planteado sobre cuatro círculos concéntricos. El primero, que representaría su núcleo, ha implicado una investigación de tipo etnográfico que ha conllevado estancias de larga duración sobre el terreno, una observación participativa de interacciones clave para la vida social y política local, y un conocimiento profundo de su contexto institucional y cultural. Este círculo ha abarcado doce terrenos en cinco países distintos. El segundo círculo ha comprendido estudios detallados que han implicado al menos dos estancias sobre el terreno, la observación de momentos de interacción, la realización de entrevistas semiestructuradas en profundidad con actores políticos, administrativos, asociativos e incluso externos (fundaciones, ONG, etc.), la recopilación sistemática, en función de cuestionarios comunes a todos los lugares, de datos cuantitativos y cualitativos sobre la situación política, financiera, económica y urbana del municipio en cuestión, así como sobre la propia dinámica participativa, y en algunas ocasiones, la distribución de cuestionarios entre los participantes. En todos los casos, hemos involucrado a investigadores del país analizado con el fin de lograr una mejor comprensión del contexto sociopolítico en que tenían lugar las experiencias participativas. Este segundo círculo se ha centrado en trece localidades de ocho países. El tercer círculo se ha reducido a un caso ilustrativo, útil para explicar de forma más completa nuestro objeto de investigación pero sobre el que no se ha realizado la investigación con el mismo grado de integración y sistematicidad. Finalmente, el último círculo ha abrazado las experiencias que sólo hemos abordado a través de literatura secundaria, de fuentes de internet y de entrevistas telefónicas, pero sin conducir trabajo de campo.

Para intentar responder a las cuestiones planteadas en esta introducción –e intentando ser coherentes con el programa de investigación que acabamos de esbozar–, utilizaremos tres tiempos para describir la especificidad de diversas experiencias e intentar comprender si forman parte de una panorámica general.

La primera parte propone un análisis transversal que bosqueja el contexto en que han surgido los presupuestos participativos europeos, explica su génesis y toma las medidas de su diversidad. Este primer paso nos permite poner sobre la mesa una serie de preguntas: ¿cómo explicar este desarrollo simultáneo de dispositivos participativos en contextos tan diferentes? ¿Puede observarse una convergencia de distintas iniciativas; se trata de un mismo fenómeno? ¿Qué sentido pueden tomar estas evoluciones?

La segunda parte analizará en detalle una veintena de experiencias participativas, resituándolas en su contexto nacional y subrayando sus singularidades y sus rasgos comunes. Este apartado nos permitirá calcular hasta qué punto la difusión de los presupuestos participativos a partir de la experiencia de Porto Alegre ha permitido replicar las principales características del modelo brasileño en los contextos europeos.

La tercera parte se distanciará de los presupuestos participativos y profundizará el análisis transversal, interrogándose sobre las repercusiones, las dinámicas y los retos de las iniciativas participativas en Europa. En ella, se dibujará una cartografía teórica de dichas iniciativas y se analizará su relación con las transformaciones que se están produciendo en la esfera social, en la acción pública y en el sistema político. La conclusión sintetizará los resultados aportados a lo largo de la obra y se preguntará desde una perspectiva pragmática sobre la especificidad del “modelo español” de participación y de la democracia en general.

PRIMERA PARTE: EL RETORNO DE LAS CARABELAS

La historia de los presupuestos participativos, aunque aún muy joven, no deja de ser sorprendente. Esta herramienta, ideada a fines de los años ochenta en la ciudad brasileña de Porto Alegre, se ha propagado en el espacio de una quincena de años a centenares de lugares en América Latina y, en 2005, había sido ya adoptada por 55 municipios europeos. Tradicionalmente, había sido en Europa o en América del Norte donde se habían concebido productos complejos como las constituciones democráticas o los partidos de masa antes de ser exportados al resto del mundo. Así, puede que por primera vez, las rutas de la innovación institucional viajan de sur a norte, y el viejo continente importa un dispositivo nacido en América Latina. Estamos asistiendo al “retorno de las carabelas”. ¿Pero qué transportan exactamente en sus bodegas? En vista de la diferencia de los contextos nacionales y continentales, ¿se enfrentan los presupuestos participativos europeos a los mismos retos que los del otro lado del Atlántico? ¿Hasta qué punto constituyen un fenómeno homogéneo? ¿No se tratará quizá de una convergencia meramente nominal sobre una palabra de moda, de un eslogan retórico utilizado por ciertos actores políticos, o incluso de un artefacto poco convincente que sólo existe en la mente de los investigadores?

Para responder a estas cuestiones, desearíamos en esta primera parte efectuar un balance sistemático de la cuestión que nos permita acotar mejor la amplitud, las formas y las causas del fenómeno. Se trata de realizar un primer diagnóstico, de empezar a contar una historia y procurar dilucidarla, pues está llena de misterios: ¿cómo entender la tan rápida difusión de este procedimiento en el contexto de la explosión del número de herramientas participativas en Europa? El primer capítulo nos permitirá dibujar un estado general de la situación, desde la invención del dispositivo del presupuesto participativo en Porto Alegre, pasando por otras experiencias más puntuales realizadas en otras ciudades brasileñas, hasta su llegada a Europa a principios de la década de 2000.

Ofreceremos así una definición precisa de presupuesto participativo tal como lo entendemos en el marco de esta investigación. El segundo capítulo examinará los factores que explican las experiencias de presupuesto participativo en Europa. También ahondará en la cuestión de la convergencia europea tanto de estas múltiples dinámicas como de las instituciones locales y las iniciativas participativas. Para ello, deberemos volver a la cuestión de la perspectiva comparativa. El tercer capítulo medirá la diversidad de procedimientos de los presupuestos participativos europeos basándose en una cartografía conceptual de los principales modelos empleados. Será sólo al final de este recorrido, equipados con un mapa y una brújula, que nos será posible estudiar de forma más concreta las numerosas experiencias activadas en el viejo continente sin correr el riesgo de perdernos en la variedad casi infinita de lo real.

CAPÍTULO 1. “TODO EMPEZÓ EN PORTO ALEGRE…”

A fines de los años ochenta, un equipo de la izquierda radical sale elegido para dirigir la alcaldía de Porto Alegre, una de las principales ciudades del sur de Brasil con sus 1,3 millones de habitantes. El país completa en esta época una transición a la democracia que ha durado toda una década, desde las grandes luchas obreras de la segunda mitad de los años setenta hasta la adopción de una nueva Constitución muy progresista en 1988. Situado entre las diez primeras potencias económicas mundiales, Brasil es también uno de los países donde las desigualdades son más acentuadas, y la lucha contra la dictadura ha mezclado reivindicaciones sociales y demandas democráticas. El estado de Rio Grande do Sul, del que es capital Porto Alegre, siempre ha cultivado una cierta singularidad con respecto al Gobierno federal. A menudo enfrentado a éste último, históricamente se ha visto marcado por tendencias progresistas; las desigualdades sociales son menos extremas que en el resto del país, mientras que la gestión pública tiende a ser mejor.

1. La experiencia de Porto Alegre

En los años ochenta, Porto Alegre es, sin duda, la ciudad brasileña que ha conocido la oleada más importante de movimientos sociales urbanos [Avritzer, 2005]. Como el resto de metrópolis, ha visto aumentar enormemente su población en unas décadas, debido al éxodo rural, y se ve marcada por un proceso acelerado de favelización. Las necesidades son enormes y las viejas relaciones clientelistas dejan sentir sus límites. El Partido de los Trabajadores (PT), dirigido a escala nacional por Lula (que asumirá finalmente la presidencia de Brasil en 2002), tiene una fuerte implantación en el territorio. Esta organización hunde sus raíces en las luchas sindicales (Lula ha salido de hecho de ellas), pero también en las corrientes cristianas progresistas organizadas en comunidades eclesiásticas de base y marcadas por la teología de la liberación. Así, ha visto confluir en su seno a la mayor parte de los militantes de izquierda y de extrema izquierda, cuyo saber hacer político tiene un peso importante. En Porto Alegre, por tanto, están especialmente representadas las tendencias más radicales.

Cuando el equipo del Frente Popular constituido en torno al PT se hace cargo de la alcaldía en 1988, se enfrenta a una asamblea municipal de color político contrario: tanto en los municipios como en el ámbito de los estados y de la federación, el sistema político brasileño es de tipo presidencial; el ejecutivo y el legislativo son elegidos separadamente por sufragio universal directo. Es por eso que, para hacer frente a esta coexistencia y poner en marcha un programa extremadamente radical (que contemplaba inicialmente una situación de doble poder revolucionario), el ejecutivo se lanza a establecer una estructura participativa que permita vincular a los ciudadanos sin cargos públicos a las decisiones presupuestarias. El dispositivo hereda las ideas de la tradición revolucionaria marxista, pero los “soviets” han pasado de las fábricas a los barrios, y es precisamente a partir de ellos que se creará una pirámide de delegados, con una referencia explícita y en buena medida mítica a la Comuna de París.

En Porto Alegre, no hay ninguna confusión entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil. Éstas se mantienen totalmente independientes y el espacio participativo se construye en torno a instituciones, que posibilitan una cooperación entre el mundo asociativo y el ejecutivo municipal (el legislativo estaría asociado a él sólo de forma marginal, ya que finalmente se necesitaría su aprobación para la adopción definitiva del presupuesto). El procedimiento adoptado es fruto de un compromiso entre las propuestas iniciales del PT y las del movimiento asociativo, y resulta de un proceso de aprendizaje que se extiende hasta 1992, año en que el Frente Popular obtiene un segundo mandato. Durante este período, el gobierno local consigue estabilizar la situación financiera de la ciudad aprovechándose plenamente de las reformas nacionales que otorgan a los municipios más financiación y más autonomía. El sistema fiscal se reestructura en un sentido más redistributivo, la Administración municipal se reforma profundamente y, mientras el equipo encargado abandona paulatinamente la idea de una revolución inmediata en beneficio de una perspectiva de gestión progresista, el presupuesto participativo va adquiriendo poco a poco sus rasgos característicos. En 1992, ya se han estabilizado en lo fundamental [Abers, 2000; Fedozzi, 1999, 2000]. Sus artífices han dado muestra de una fuerte voluntad política aliada a una buena dosis de pragmatismo.

El presupuesto participativo, concebido gracias a una ventana de oportunidad por actores que inicialmente no tenían en mente ideas muy concretas, y beneficiándose de una serie de circunstancias confluyentes (el movimiento de democratización de Brasil, la reforma de las finanzas municipales, la caída del muro de Berlín y el consiguiente descrédito del socialismo burocrático), se revela como un dispositivo original, coherente y muy funcional. Centrado en las inversiones municipales, descansa sobre dos dimensiones. La primera es espacial: cada territorio define sus propias prioridades y las discute con sus vecinos. La segunda es temática: a cada Administración municipal le corresponden reuniones y comités específicos. Territorios y temas, así entrecruzados, permiten construir una visión transversal que va de lo microlocal al conjunto del municipio. En el ámbito de los barrios tienen lugar numerosas reuniones, más o menos formales, donde se discuten con detalle las necesidades. A escala de los distritos, asambleas generales anuales y foros participativos permanentes permiten jerarquizar las prioridades y acompañar la puesta en marcha de los proyectos acordados. En el ámbito de la ciudad, el Consejo del Presupuesto Participativo, que se reúne varias veces al mes, permite a los delegados completar la síntesis de propuestas, negociarla con la Administración municipal y definir las reglas del juego de la participación para el año siguiente. Las asambleas están abiertas a todos los voluntarios, y aunque las asociaciones de barrio desempeñen un papel importante a través de su capacidad de movilización, no se benefician de ningún privilegio estatutario.

Los delegados ante los foros de distrito y ante el Consejo del Presupuesto Participativo están estrechamente controlados por sus bases y disponen de un mandato semiimperativo. A lo largo del año, un ciclo cuidadosamente organizado apunta a favorecer la calidad de las discusiones, el seguimiento de las decisiones y la movilización de los ciudadanos. El conjunto del proceso está enmarcado por reglas muy precisas, que se vuelven a discutir todos los años y sobre las que los participantes tienen una gran capacidad de autodeterminación. La jerarquización de las prioridades, en concreto, se efectúa gracias a un voto que pondera un sistema de coeficientes multiplicadores en función de la población afectada y de las carencias constatadas en materia de infraestructuras y de oferta de servicios públicos. Gracias a estros criterios formalizados de distribución de los recursos, el presupuesto participativo permite que la justicia social se combine con la lógica mayoritaria (se concede prioridad a los proyectos que satisfagan los criterios redistributivos y que reúnan el máximo de adhesiones), a lo cual se suma una cierta democratización de las opciones técnicas a través de las discusiones detalladas que pueden mantener los delegados con los ingenieros del municipio. En conjunto, el poder dado a los participantes es considerable y éstos gozan de una gran autonomía procedimental. Las inversiones son objeto de un proceso de codecisión entre el ejecutivo y la estructura participativa; el peso respectivo de ambos actores varía en función de los dominios. Sobre el resto del presupuesto, el Consejo del Presupuesto Participativo tiene un papel estrictamente consultivo, aunque su influencia no es despreciable [Allegretti, 2003; Genro/De Souza, 1998; Gret/Sintomer, 2005; Herzberg, 2002].

Resulta significativo el hecho de que los sectores populares se movilicen y hagan suyo este instrumento [Granet/Solidariedade, 2003]. Y aunque la participación se mantenga cuantitativamente bastante limitada, con el paso de los años se incrementa: el principal ciclo de asambleas de distrito, que reúne a menos de un millar de personas en 1990, pasa a más de 14.000 en 1999 y culmina con más de 17.000 en 2002, atestiguando el “efecto de demostración” de un dispositivo cuya utilidad convence a un creciente número de ciudadanos. Más destacable aún es la composición social de los participantes: aunque las clases dominadas tienden normalmente a estar marginalizadas en la arena política, éstas se vuelcan masivamente en el presupuesto participativo. Así, las clases populares son mayoritarias en el proceso. Y no sólo eso, sino que, muy pronto, las mujeres son más numerosas que los hombres en las asambleas. A medida que se suben los escalones de la pirámide participativa, estas características se atenúan y tiende a incrementarse el peso de los hombres, de las personas que proceden de las capas superiores de los sectores populares, y de aquellas que disfrutan de un cierto capital escolar y capital de tiempo (desempleados, por ejemplo). Sin embargo, el Consejo del Presupuesto Participativo presenta en general una imagen bastante representativa de la población de la ciudad (indudablemente más, en todo caso, que la cámara municipal o que las directivas de los partidos políticos locales).

En un primer momento, el cuadro ideológico de los artífices de la experiencia pone principalmente por delante la “inversión de las prioridades” en detrimento de los más desfavorecidos y la “democratización de la democracia” a través de la participación. Se considera que los dos objetivos están vinculados entre sí, y que la participación debe permitir a las clases populares hacer valer sus intereses y poner fin a la apropiación del Estado por parte de las clases dominantes. Con el tiempo, un tercer objetivo se añade a los primeros mediante la perspectiva de un “buen gobierno” que pasa por una mejora de la gestión a través de la lucha contra el clientelismo, la reorganización interna de la Administración y la integración más rápida y más sistemática de las necesidades de la población en las políticas públicas. Estas ambiciones se ven en parte coronadas con éxito [Gret/Sintomer, 2005]. La instauración de reglas claras para la distribución de los recursos y el carácter público de las discusiones mejoran notablemente la transparencia del proceso presupuestario, reducen los vínculos clientelistas y favorecen una mejor rendición de cuentas (cf. glosario) de los dirigentes políticos y administrativos. La movilización de los sectores populares y los criterios de repartición orientados hacia la justicia social permiten una redistribución a favor de los barrios más desfavorecidos [Marquetti/de Campos/Pires, 2007], a raíz de lo cual la vida cotidiana de las zonas periféricas se ve transformada. Desde el punto de vista simbólico, las clases subordinadas se ven reconocidas como actrices legítimas, ya que su peso real en los procesos de toma de decisión aumenta considerablemente y el presupuesto participativo permite la constitución de un “espacio público plebeyo” [Baierle, 2006]. Éste último puede apoyarse sobre la emergencia de un nuevo poder parcialmente institucionalizado, distinto del legislativo, el ejecutivo y el judicial.

El dispositivo se enfrenta en ocasiones a una serie de desafíos, como la dificultad de que la participación lleve a cuestiones que sobrepasen el corto plazo, el riesgo de una cooptación progresiva de los militantes salidos de la sociedad civil en el seno del sistema político o la ‘rutinización’ de una dinámica inicialmente innovadora. El sistema político institucional que se ha transformado muy parcialmente con la experiencia participativa y las luchas del poder en el seno del PT no tiene nada que envidiar a aquellas de las organizaciones tradicionales. Sin embargo, hasta principios de la década de 2000, estos desafíos son fundamentalmente potenciales. La experiencia parece representar un verdadero modelo y el equipo municipal es reelegido tres veces seguidas, lo cual es un hecho totalmente excepcional en Brasil. El presupuesto participativo goza del reconocimiento de organizaciones internacionales como el Banco Mundial o el programa Hábitat de la ONU, y suscita a la vez entusiasmo entre parte de la izquierda brasileña e internacional. En enero de 2001, tiene lugar en Porto Alegre el primer Foro Social Mundial, y la ciudad acoge otras tres ediciones en el transcurso de los cuatro años siguientes. Se consagra así como capital del movimiento altermundialista, ya que parece anticipar aquello que anuncia el lema del movimiento: “otro mundo es posible”. Los otros municipios de izquierda en Brasil se inspiran en mayor o menor medida en el modelo de Porto Alegre y, en 2002, la victoria de Lula en las elecciones presidenciales debe mucho a los éxitos previos de estos equipos locales. La ciudad parece así disfrutar de un merecido éxito.

2. La difusión de los presupuestos participativos en Brasil y en América Latina

Democracia participativa, justicia social, mejora de la gestión: el programa parece lo bastante prometedor como para generar réplicas. El primer país tocado es Brasil, donde el presupuesto participativo se convierte en estandarte del PT y de varias ONG radicales. Poco a poco, a medida que va ganando legitimidad, el modelo es reconocido ampliamente y se ve mencionado en la legislación oficial de ámbito nacional. Durante el mandato 2001-2004, Brasil cuenta con más de 200 experiencias de este tipo, de las que sólo la mitad están fomentadas por alcaldes del PT; el 43 por ciento de la población vive en un municipio donde funciona un presupuesto participativo, porcentaje que aumenta junto con el tamaño de las localidades (y alcanza un 58 por ciento en las ciudades con más de un millón de habitantes) [Marquetti, 2005]. Con el tiempo, el movimiento gana también terreno en el resto de América Latina [Cabannes, 2006].

El presupuesto participativo de Porto Alegre se convierte, poco a poco, en un modelo para un gran número de actores. Una parte de su éxito se debe al hecho de que no es más que una idea: sus reglas exactas de funcionamiento, probadas y mejoradas con el transcurso del tiempo, representan un auténtico “kit institucional” que se puede importar, adaptar y modificar en otros contextos (un poco como se pudieron difundir, salvando las distancias, las constituciones estadounidense y francesa a lo largo de los siglos XIX y XX). Un abundante material pedagógico, a menudo interactivo, facilita este trabajo y, en una o dos reuniones, ciudadanos, funcionarios y militantes pueden hacerse una idea bastante rápida del funcionamiento concreto del dispositivo y de sus normas básicas. Las muchas ocasiones de intercambio a escala regional o continental alimentan los intentos de mejora, de innovación o simplemente de aclimatación en función de las singularidades locales. Se abre paso un proceso de hibridación con las herramientas de planificación estratégica participativa, con las formas tradicionales de autoorganización de las comunidades indígenas, con las formas de desarrollo comunitario apoyadas por la cooperación internacional en las zonas más pobres del continente e incluso con las temáticas de género o las políticas selectivas de respaldo a los grupos minoritarios que se extienden rápidamente, también en este caso bajo la influencia del sector asociativo y de la cooperación internacional.

Con esta difusión exponencial, las lógicas sociopolíticas que presuponen los presupuestos participativos se diferencian marcadamente, incluso aunque sea imposible trazar un panorama sintético debido a la falta de estudios sistemáticos basados en una metodología fiable. Sin embargo, cabe destacar una serie de diferencias. Una de ellas se centra en el carácter decisional o solamente consultivo del proceso; otra, opone las experiencias basadas en la participación individual, como en Porto Alegre, y aquellas que dan preferencia a la participación de los grupos organizados o de las comunidades; una tercera está relacionada con la importancia de los temas y los recursos discutidos en el marco del dispositivo (que pueden ir desde cifras marginales a sumas determinantes para el futuro de las comunidades afectadas); una cuarta enfrenta los procesos donde existe un control desde abajo y aquellos en que no existe dicho control; una quinta, el grado de formalización y de institucionalización del procedimiento [Cabannes, 2005]; tampoco es baladí que la estructura participativa esté o no claramente articulada con el funcionamiento concreto de la Administración, ni que existan o no mecanismos pensados para hacer participar a los grupos más dominados (negros, indígenas, mujeres). No obstante, la discrepancia más marcada se halla en la presencia o ausencia de dinámicas de movilización popular capaces de alimentar el dispositivo institucional. En muchas localidades, el presupuesto participativo se establece desde arriba y sólo encuentra muy parcialmente a movimientos llegados de la sociedad civil; y aunque permita mejorar notablemente la eficacia de la gestión local y su conexión con las necesidades reales de la población, no desemboca en una democratización de la vida política [Avritzer, 2005], ni mucho menos en la formación de un espacio público plebeyo.

A pesar de estas diferencias, el presupuesto participativo es, un poco en todas partes, el instrumento de los pobres, que lo utilizan más que las clases medias o altas. El mecanismo favorece que los “sin voz” tomen la palabra. A menudo, tiene un verdadero impacto redistributivo, debido a la movilización de los sectores populares y gracias a la existencia de reglas formales que favorecen la justicia social en la repartición de los recursos [Marquetti/de Campos/Pires, 2007]. Las ciudades que han puesto en marcha un presupuesto participativo consiguen luchar de forma más eficaz contra la pobreza y mejorar infraestructuras básicas como el agua corriente o el saneamiento, incluso aunque sus resultados se comparen con ciudades petistas que no se han dotado de presupuesto participativo [BIRD/BM, 2008]. En ocasiones, permite también mejorar la suerte material y simbólica de grupos minoritarios. Casi siempre, al menos cuando el dispositivo es fruto de una voluntad política real y no se reduce a una estrategia de imagen, constituye un instrumento de buena gobernanza que limita la corrupción, el clientelismo y el despilfarro, promueve un mejor control de la acción pública y fomenta la reflexión sobre la eficacia de ésta. El presupuesto participativo constituye, en este sentido, un instrumento de modernización administrativa. En el plano político, los resultados son más contrastados y la continuidad de las experiencias no está en absoluto garantizada localmente, ya que muchas de ellas fracasan en el momento en que pierde las elecciones el equipo que las ha activado. Sin embargo, estos avatares no impiden una progresión exponencial del dispositivo en América Latina, a la que contribuye sin duda la incorporación del instrumento a la legislación de muchos países.

3. ¿Qué es un presupuesto participativo?

A partir de 2001, año en que se celebra el primer Foro Social Mundial, actores europeos reivindican a su vez el término para calificar experiencias concretas que ponen en marcha. Su número aumenta año tras año, aunque sea mucho más modesto que en América Latina. Para formular un balance sistemático de esta difusión, el observador se enfrenta a un problema de definición: ¿cómo efectuar una investigación rigurosa y evitar comparar cosas que poco tienen que ver entre sí? A grandes trazos, el presupuesto participativo es un dispositivo que permite a ciudadanos no elegidos participar en la distribución del dinero público. Sin embargo, aún más que en América Latina, los presupuestos participativos en Europa se fundamentan en procedimientos muy diversificados y, como veremos, la influencia del modelo de Porto Alegre es mucho más indirecta. Aunque sea sólo por este hecho, resulta problemática una definición puramente empirista que se base en una definición demasiado amplia, ya que no permite detallar los procedimientos que se deben incluir en la comparación y aquellos que se excluirán de ella, ni de distinguir los presupuestos participativos de otros mecanismos, clásicos o innovadores, de participación.

Ciertos dispositivos que en determinados lugares son llamados “presupuestos participativos” por sus artífices no serían considerados como tales en otros y, al revés, ciertas experiencias que no se autodefinen con el término se entenderían sin problemas como presupuestos participativos en otros sitios. Una definición nominalista que se contentara con registrar las categorizaciones de los actores es por tanto imposible. Sería posible zanjar las controversias abordando el sentido que se le debería dar al término de presupuesto participativo, pero el presente trabajo pretende ante todo analizar las tendencias de desarrollo de la democracia local en Europa, y no proponer un modelo ideal. Así, en este marco, tampoco procede una definición normativa. Por otro lado, una definición objetivista o esencialista, que apuntaría a fijar científicamente aquello que es “verdaderamente” un presupuesto participativo, no parece legítima. La historia de las ciencias nos ha enseñado que las nociones y las categorías con que los humanos comprenden el mundo están construidas socialmente, y que aquellas manejadas por los investigadores no constituyen ninguna excepción [Desrosières, 2000].

La solución que hemos adoptado en este trabajo es de orientación weberiana: se trata de proponer una definición fundamentalmente metodológica de los presupuestos participativos europeos. Así, en estas páginas llamaremos “presupuestos participativos” a los dispositivos que se ajustan a los criterios que hemos definido para poder efectuar una comparación rigurosa sobre la base de una homogeneidad suficiente entre experiencias por otro lado muy distintas. Nuestra definición debe reunir los criterios necesarios para realizar una comparación precisa y coherente, y ceñirse a estos criterios. El objetivo es heurístico: obtener una definición lo bastante amplia como para poder analizar un número importante de experiencias (especialmente aquellas que se autoreivindican como presupuestos participativos) y, a la vez, lo bastante limitada como para que en ella no entre cualquier proceso participativo y diluir así la originalidad del objeto estudiado. De este modo, equipados con nuestra propia definición, podremos mantener un diálogo crítico, científicamente informado, con los actores sobre el terreno.¹

De forma genérica, un presupuesto participativo es un dispositivo que permite a ciudadanos no elegidos participar en la concepción o la repartición de fondos públicos. Para estudiar las experiencias europeas, es necesario que se cumplan aún otros cinco criterios. (1) La dimensión presupuestaria y/o financiera se debe discutir explícitamente. En efecto, toda iniciativa participativa implica una dimensión financiera, en la medida en que las decisiones que surgen de ella o en las que influye requieren medios humanos y monetarios. La especificidad de los presupuestos participativos consiste en abordar de frente esta dimensión, convertirla en una pieza esencial del dispositivo y poner en evidencia que se trata de gestionar unos recursos limitados. (2) En el momento en que se centra en una escala municipal, un presupuesto participativo debe implicar el ámbito de la ciudad (o el de un distrito descentralizado que implique una asamblea elegida y que disponga de un cierto poder sobre la Administración). Así, no basta con la escala de barrio de por sí. Este criterio es fundamental para distinguir los presupuestos participativos de dispositivos como los consejos de barrio, los fondos de barrio o los fondos comunitarios, de los que existen centenares de ejemplos en Europa. Por tanto, para conformar un presupuesto participativo, los fondos microlocales deben ir acompañados de reuniones a escala municipal.² (3) El procedimiento se debe repetir en el tiempo: una reunión o un referéndum puntuales sobre temas presupuestarios son iniciativas que se observan con bastante frecuencia en ciertos países, pero que no constituyen presupuestos participativos en el sentido en que los entendemos aquí. (4) El proceso debe incluir ciertas formas de deliberación pública en asambleas o foros específicos. Así, una encuesta sobre las finanzas municipales no es un presupuesto participativo, como tampoco lo es un consejo municipal (ni una comisión extramunicipal clásica) abierto al público con motivo de un debate presupuestario. (5) Los dinamizadores de la iniciativa participativa deben rendir cuentas sobre los resultados de ésta, aunque sólo sea bajo la forma de una rendición de cuentas de los pasos que siguen a las discusiones (concepto de rendición de cuentas o accountability). No entendemos como presupuestos participativos aquellos dispositivos en que los resultados de los debates no son objeto de una cierta publicidad.

A esta discusión hay que añadir tres precisiones complementarias. Por una parte, ciertos dispositivos se pueden ajustar mejor que otros a la definición y constituyen el núcleo del fenómeno estudiado, mientras que otras experiencias se sitúan en sus márgenes. Por otra, no hemos estimado que el tamaño de la comunidad local sea un criterio de definición. En efecto, los presupuestos participativos pueden desarrollarse en territorios más o menos extensos. Que un presupuesto participativo abarque a una comunidad de millares o de centenares de millares de habitantes comporta sin duda lógicas muy distintas, pero este elemento no entra en su definición (el razonamiento es análogo al que nos lleva a llamar “Estados” a entidades que cuentan desde algunos millares hasta más un millón de habitantes). Finalmente, hemos enfatizado los criterios que reflejan sobre todo el procedimiento de su puesta en práctica. Éstos no dicen nada o casi nada sobre la dinámica real de los presupuestos participativos y sobre sus efectos sociales, políticos y administrativos. Pero es solamente centrándonos en esta dimensión de procedimiento que puede destacarse la singularidad y una cierta homogeneidad del objeto de estudio: las lógicas y los efectos reales de las experiencias europeas de presupuesto participativo son, como vamos a ver, demasiado distintas como para ser incluidas en la definición general.

4. Un desarrollo tardío pero exponencial en Europa

Equipados con una definición coherente que permita fijar de forma inequívoca el proceso que nos disponemos a comparar, podemos ya empezar a tomar las medidas al desarrollo de los presupuestos participativos en el viejo continente. Las cifras son impresionantes. En 1999, las experiencias se cuentan con los dedos de una mano y Europa parece encontrarse a años luz de Brasil; en 2002, superan ya la veintena; en 2005, hay en marcha 55 presupuestos participativos. Y el movimiento parece imparable: en 2008 se ha puesto punto y final a algunos dispositivos, pero su número total rebasa el centenar, especialmente debido a la multiplicación de experiencias en España, Italia y Portugal, acompañadas del estreno de otras en Suecia. Si se tiene en cuenta la población que vive en municipios o distritos que han establecido un presupuesto participativo, la curva se dispara también rápidamente: menos de 350.000 habitantes en 2000, 1.528.000 en 2002, 3.680.000 en 2004 y 4.816.000 en 2005 (y las cifras siguen aumentando de forma notable en 2008).

Esta expansión –que todo parece indicar que se va a prolongar durante los próximos años– es aún más destacable en la medida en que atañe a ciudades de tamaños muy distintos. Mientras que en 1999 sólo encontramos una ciudad de más de 100.000 habitantes con una experiencia de presupuesto participativo, en 2002 son cuatro y, en 2005, 17. La más grande de ellas es Sevilla, en Andalucía, que cuenta con más de 700.000 habitantes. Este mismo año, París, Berlín, Roma y Londres tienen al menos un distrito dotado de un presupuesto participativo, y Lisboa puso en marcha en 2007 un proceso encaminado a ese mismo fin. Dos regiones, la francesa de Poitou-Charentes y la italiana del Lacio, también han activado procesos que se autodefinen como presupuestos participativos, en la medida en que apoyan activamente las experiencias municipales en su territorio. Son también muchas las localidades con menos de 15.000 habitantes que han establecido un dispositivo de este tipo. En total, la diversidad de los municipios implicados es más que manifiesta.

Lejos de concentrarse en uno o dos países, el fenómeno se extiende geográficamente. En 2005, se cuentan 15 experiencias en Italia, 14 en España, 11 en Francia, una decena en Alemania, tres en Gran Bretaña, dos en Portugal y una en Polonia. Después de que España e Italia hayan marcado las distancias, Portugal ha superado ampliamente a Francia, y, en este fin de década, el fenómeno está literalmente estallando en Gran Bretaña. En Suecia se han estrenado también algunas experiencias, así como en países de la ex Yugoslavia y en Albania. Tampoco habría que olvidar los procedimientos que existen en Suiza, que hemos dejado al margen en este estudio, pero que se ajustarían en parte a nuestra definición [Feld/Kirchgässner, 2001]. En lo que se refiere al número de habitantes, es sin lugar a dudas España el país que encabeza el pelotón, ya que los presupuestos participativos se han introducido en ciudades importantes. En 2005, más de dos millones de habitantes estaban implicados en ellos, frente a apenas poco más de un millón en Alemania y en torno a 500.000 en Francia y en Italia (en estos dos últimos países, los presupuestos participativos se desarrollan sobre todo en municipios pequeños y medianos).

Estos datos llevan por otro lado a relativizar la importancia del fenómeno, ya que, a pesar de su aumento exponencial, en 2008 sólo se registra en un centenar de municipios de las decenas de miles que componen Europa. Incluso en España, allí donde están más desarrollados los presupuestos participativos, las localidades con un dispositivo de este tipo en 2005 apenas reúnen en torno al 5 por ciento de la población del país. Este porcentaje es muy modesto si comparamos las cifras con las de Brasil, ya mencionadas, pero sigue siendo considerablemente alto con respecto a casi todos los demás países europeos con esta clase de experiencias, donde sólo afectaría aproximadamente al uno por ciento de la población.

A primera vista, partiendo de un balance meramente cuantitativo, resulta difícil delimitar los parámetros que permitirían explicar de forma clara el perfil de las ciudades implicadas. Ya hemos visto que el tamaño no es un factor discriminante. Tampoco lo es su historia ni ubicación geográfica: algunos municipios tienen una historia que se remonta centenares de años atrás, mientras que otros nacieron en la época contemporánea; encontramos ciudades principales, capitales nacionales e incluso municipios de periferia.

La situación socioeconómica tampoco representa un factor unificador: en el viejo continente, en general, el fenómeno no es propio de ciudades especialmente prósperas ni, al contrario, que conozcan dificultadas financieras exacerbadas. La tasa de desempleo puede sobrepasar el 20 por ciento (como en Saint-Denis, en Bobigny, en Córdoba o en la ciudad polaca de Płock), situarse en torno al 15 por ciento (como en los distritos correspondientes de Roma, Berlín o París), ser inferior al 10 por ciento (como en Morsang-sur-Orge, en Grottammare o en Bradford) e incluso no alcanzar el 5 por ciento (como en Venecia o en Salford). El presupuesto municipal por habitante puede oscilar entre los varios centenares de euros (en el caso de los municipios españoles, portugueses y polacos) y los más de 2.000 euros (en el caso de Saint-Denis, Pont-de-Claix, Hilden o Rheinstetten; cf. gráfico 4). Ciertas localidades están muy endeudadas (la palma se la lleva Salford, cuya deuda representa el 169 por ciento del presupuesto municipal, lo cual refleja en gran medida la situación catastrófica en que se encuentran los municipios británicos) y otras muy poco (Morsang-sur-Orge y Płock tienen una deuda insignificante). Por añadidura, es necesario distinguir entre las ciudades pobres (sin recursos financieros) y las ciudades de pobres (cuya población tiene pocos recursos), ya que ambas características no coinciden necesariamente: Saint-Denis o Bobigny son por ejemplo ciudades ricas habitadas por sectores muy pauperizados. Mientras algunos municipios están muy abiertos a la inmigración (el porcentaje de extranjeros gira en torno al 25 por ciento en Bobigny, en Bradford o en Saint-Denis), otros son étnicamente muy homogéneos (casi todas las ciudades españolas y alemanas, Płock, Venecia o Salford cuentan con menos del 5 por ciento).

Este panorama extremadamente diverso no varía mucho del de los municipios europeos en general, por lo que es posible calibrar la increíble variedad a través de este prisma. En el plano socioeconómico, las diferencias entre las ciudades son por otra parte ampliamente locales y sólo dependen en parte del contexto nacional. Sin duda se dan discrepancias muy significativas entre los países, pero también dentro de los propios Estados e incluso en el seno de una misma ciudad. En todo caso, no hay en Europa una tendencia general que favorezca la emergencia de los presupuestos participativos cuando la situación financiera y social es difícil (y, por tanto, es necesario “gestionar la penuria” de forma consensuada) ni al revés, cuando esa situación es favorable (y, por tanto, “hay material”).

Si el grado de legitimidad del sistema político local parece muy variable de un municipio a otro (el índice de participación en las elecciones municipales oscila por ejemplo entre el 32 por ciento de Płock y el más del 70 por ciento de las ciudades italianas; localidades como Saint-Denis o Bobigny se situarían en un punto intermedio, con un poco menos del 50 por ciento), el perfil político se revela como un factor explicativo decisivo. En 2005, la aplastante mayoría de los municipios europeos dotados de un presupuesto participativo se situaba a la izquierda del espectro político: el alcalde es una de cada dos veces socialdemócrata, en un gran número de casos comunista o miembro de la izquierda alternativa, y sólo pertenece a la derecha liberal o conservadora en apenas un 7 por ciento de las experiencias.

Si se observan las alianzas, el peso de los comunistas y de la izquierda alternativa se encuentra reforzado, ya que, a menudo, ha sido por su iniciativa que se han puesto en marcha los presupuestos participativos en las ciudades de izquierda, con el proyecto avalado por el conjunto de los socios durante la formación de la coalición. Si estas cifras se trasladan al número de municipios gobernados respectivamente por los dos componentes principales de la izquierda, la importancia relativa de los comunistas y de la izquierda alternativa se refuerza aún más. Los Verdes sólo desempeñan un papel marginal en esta dinámica, incluso en calidad de socios minoritarios de estas coaliciones, y en un primer momento sólo ejercen una cierta influencia en este sentido en Catalunya (donde están aliados con los excomunistas) y en Italia. Es sólo a partir de 2007, en Alemania, cuando empiezan a adquirir verdaderamente un papel de peso.

El gran predominio global de la izquierda se matiza fuertemente con el tiempo y los municipios de derecha tienden progresivamente a representar a una minoría cada vez más significativa. En este plano, se perciben diferencias considerables entre países. En Francia y en Portugal, los comunistas representaron en un primer momento la fuerza motriz, mientras que su peso es sensiblemente equivalente al de los socialistas y los socialdemócratas en España y en Italia (donde, a menudo, el teniente de alcalde que impulsa el proceso es comunista y el alcalde que lo avala es socialdemócrata). Alemania (y en menor medida Gran Bretaña y Polonia) constituye desde este punto de vista una contratendencia, ya que las experiencias de presupuesto participativo son activadas de igual forma por la derecha y por la izquierda, y esta variable no es en la práctica muy pertinente para explicar su emergencia. Mientras tanto, en los países donde el fenómeno ha aterrizado más tarde, como Suecia, Albania o los Estados de la ex Yugoslavia, el peso de la derecha es también mayoritario.

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Free Sony EBooks: Free ebook sample of "Democracia participativa y modernizaciÃ³n de los servicios pÃºblicos: InvestigaciÃ³n sobre las experiencias de presupuesto participativo en Europa" by Yves Sintomer

INDICE

INTRODUCCIÓN

PRIMERA PARTE: EL RETORNO DE LAS CARABELAS

CAPÍTULO 1. “TODO EMPEZÓ EN PORTO ALEGRE…”